>借鏡歐洲 社會住宅變好宅

台灣立報
更新日期:2010/11/02 00:17
李宜霖

【記者李宜霖台北報導】台灣居大不易,一屋難求、昂貴,是民怨之首,適逢五都選舉,總統馬英九曾與社會住宅推動聯盟會面,許諾要讓社會住宅變成政府政策,被兩黨候選人當作政見。

10月29日在立法院,台灣第一次正式為社會住宅辦了公聽會。民間團體及學者仍擔憂政策、立法不明。

▲10月29日在立法院,台灣第一次正式為社會住宅辦了公聽會,學者夏鑄九憂心社會住宅的政策方向不明。(圖/于欣可 文/李宜霖)

台大建築與城鄉所教授夏鑄九表示,住宅法的方向很重要,方向錯了會很麻煩,選前開支票,選舉過後又被擱置,錯失良機。他認為「小帝寶」能否做社會住宅?端看社會住宅的立法方向。

夏鑄九談到,蔣經國曾經想推動住宅政策,一搞沒成,立刻縮手,台北的大安國宅、成功國宅,拍賣了事,國民住宅大拍賣,什麼人都可以買,這是失敗的經驗,不是社會住宅。

夏鑄九提到,社會住宅不僅提供最弱勢的團體入住。弱勢團體不靠政府政策的長期干預,就無法進入住宅市場,但社會將社會住宅污名化,住在低收入戶的公屋裡,被社會認為是沒有用的人,連社區裡的學生在學校裡都沒有尊嚴,治安問題層出不窮,遑論社區認同,這是當年美國低收入住宅的失敗教訓。

夏鑄九以北歐洲的成功經驗來看,荷蘭、德國、奧地利、北歐的社會住宅服務對象,涵蓋了比較寬廣的社會階級,包括社會弱勢的低收入者到中收入者,雖然與土地資本、房地產的利益衝突,卻也排除了土地投機與炒作。不但空間品質較佳,社會隔離程度較低,形成混居的社會,社會住宅成為有利於社會整合的政策。

借鑑成功住宅經驗

最近有一種透過房屋租賃市場的住宅補貼,使社會住宅對政府更可行,不同收入的群體都能負擔,如對非特定對象的補貼(object subsidy)與針對特定弱勢團體的補貼(subject subsidy)。

對非特定對象補貼是以房屋為單位的補助,補助形式是將社會住宅以低於市場行情的租金出租,其差價即是對非特定對象的補貼,而非直接的金錢補助。

一般來說,社會住宅分配由非營利組織執行,對非特定對象的補貼亦由非營利組織來計算及運作。一般人與中收入者都可承租社會住宅,沒有收入限制。針對特定弱勢團體的補貼,以個人或家戶提供的補助,由低收入個人或家戶向政府稅務機關申請,稅務機關會依照其收入與房租,按月撥放一定金額的房租津貼。針對特定弱勢團體的補貼,對補助對象的收入有嚴格限制。

夏鑄九說,在新加坡、香港,能入住政府蓋的住宅,會覺得是好事,荷蘭的社會住宅,60%的荷蘭人都有資格申請。在阿姆斯特丹,有產權的高級住宅與社會住宅就在隔鄰,沒有明顯差距,住在裡面的人不會遭污名化,跨社會的各階級,中低收入居民能被照顧,建築品質良善,是具有活力的混居社會。

夏鑄九分析,荷蘭社會住宅政策已有百年經驗,較有成效。荷蘭的社會住宅主管機關為中央的住宅部(Ministry of Housing)與地方的各市政府(municipalities)。中央政府負責社會住宅的一般性法規、給予與分配對象補貼至各市政府。市政府決定補貼分派(計劃、多少單位等)與監督住宅法人或公司,如何分配住宅單位給房客。市政府設有社會住宅分配機關,組織該區所有住宅法人的社會住宅單位的分配工作。

社會住宅的經費來源

荷蘭由市政府決定社會住宅計劃案區位,市政府經由都市計劃的土地使用規劃程序的架構取得土地,轉移給住宅法人(大部分透過公有土地出租)。住宅法人(非以市價讓售),有些情形也可取得土地(他們過去也會擁有土地)。

夏鑄九表示,新的社會住宅計劃案的經費預算來自兩處:政府對非特定對象的補貼、住宅法人的投資。政府對非特定對象的補貼,以直接補貼提供,或以未來房租繳還方式貸款(或結合2種方式)。許多情形是市政府以低於市價提供土地,補貼社會住宅計劃案。

住宅法人投資多數以抵押為基礎,以使用時期的租金收入來償付(包括利息)。經常由資本市場取得抵押。有些情形是由國家銀行提供社會住宅低利抵押。在荷蘭,所有住宅法人一起成立一個共同投資基金來分散風險,能以低利在市場上獲得抵押。住宅法人的貸款與抵押的特殊來源增加它們的房產的價值,使低利成為可能。

一般而言,住宅法人會平衡計劃的支出與收入支持社會住宅計劃案的經費,支付土地與營造價格、貸款與抵押的利息、以及維護保養開支。而收入包括政府補貼、房客房租、財產增值。在荷蘭,建築壽命估算為50年。

夏鑄九說明,荷蘭的社會住宅由住宅法人興建與經營管理,市政府監督。住宅法人為非營利組織,必須將利潤再投資於社會住宅。另一方面,它們不限於社會住宅計劃案,也可開發商業計劃案或混合型計劃案,然而,它們必須將商業計劃案的利潤再投資於社會住宅。

在荷蘭,有兩種住宅法人的合法形式,包括住宅協會(housing association),房客就是協會的成員。住宅基金會(housing foundation),大部分為市政府所有,或是慈善組織所有。

在德國,商業住宅開發公司能開發與經營社會住宅計劃案。在這種情形下,他們簽署特殊的合約,按照社會住宅的規定(房租、社會分配等),分配社會住宅單位。

此外,德國與其他歐洲國家的社會住宅管理的特殊形式,是住宅合作社。這些住宅合作社,結合出租的社會住宅與有住宅所有權的社會住宅兩種類型。

夏鑄九認為,在制度性基礎之上,有了基地、經費補貼、明確的社會混居的居民,若能再採取參與式設計的過程,讓社會住宅的居民能在設計專業者的技術支援之下,設計自身的社會住宅,就可能產生像日本京都U-Court這樣美妙的集合住宅了,那真是最理想的境界。

▲生機盎然的京都U-Court住宅,在專業者的技術支援下,居民共同參與設計過程,以及社會住宅政策的配合,成為國際經典的社會住宅案例。(圖文/于欣可)


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